Strategia Nazionale Aree Interne

Tratto dal Rapporto dal Territorio INU 2019

Le aree interne sono individuate attraverso indicatori che misurano la lontananza dei territori considerati da scuole, ospedali, stazioni ferroviarie, in termini di distanza e raggiungibilità: si tratta delle aree geografiche del nostro paese meno servite dai servizi pubblici. Sono aree che perdono popolazione a favore delle città, dei fondovalle e della costa e rappresentano il 60% della superficie territoriale, il 52% dei comuni, il 22% della popolazione italiana (vedi figura). Con caratteri prevalentemente montuosi, il loro paesaggio porta le tracce di un secolare sfruttamento intensivo di acqua, risorse minerarie, patrimonio boschivo e di un successivo abbandono, ma che conservano una gran quantità di ricchezze naturali e culturali, di risorse energetiche, di bellezze paesaggistiche, di tradizioni produttive e di saper fare locale. Non sono aree necessariamente povere, ma in tutte i beni pubblici scarseggiano e sono malridotti, i servizi sanitari sono lontani, le scuole vuote, i giovani che possono vanno a studiare fuori e non tornano.

Fig. 1 – Geografie delle Aree Interne

La Strategia nazionale per le aree interne (SNAI) prova a puntare proprio su queste aree, in una logica di riequilibrio dei servizi e di promozione dello sviluppo e del lavoro. Si tratta di una politica nazionale che opera per promuovere la ricchezza e la diversità conservata nei luoghi più remoti del Paese, migliorando la qualità dei servizi ai cittadini e stimolando la capacità delle persone che vivono in queste aree di immaginare e realizzare nuovi percorsi di innovazione e cambiamento.

Coordinata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, ad SNAI partecipano importanti Ministeri (MIUR, Salute, Infrastrutture e Trasporti, Lavoro), tutte le Regioni, la Provincia Autonoma di Trento e ANCI ed ha il duplice obiettivo di migliorare la quantità e qualità dei servizi di istruzione, salute, mobilità (e quindi di “cittadinanza”) e di promuovere progetti di sviluppo che valorizzino il patrimonio naturale e culturale delle aree interne del Paese, puntando sulla rinascita delle filiere produttive locali e sulla promozione di nuove filiere capaci si assicurare alle produzioni locali l’accesso al “mercato” e la creazione di occupazione.

L’individuazione delle “aree progetto”

A partire dal 2015, nell’ambito dell’Accordo di Partenariato sulla politica di coesione 2014-20202 sottoscritto con la Commissione, lo Stato e le Regioni – in collaborazione con ANCI e migliaia di amministrazioni locali – hanno svolto un intenso lavoro di definizione delle aree.

La selezione è avvenuta attraverso un metodo rigoroso di pianificazione territoriale, le cui regole sono state stabilite dall’Accordo citato, che prevedeva un’intensa attività di analisi attraverso il calcolo di indicatori appositamente costruiti per tutte le aree candidate nonché l’organizzazione di missioni di campo mirate a valutare l’omogeneità dell’area, il livello di associazionismo, di leadership istituzionale locale e la capacità di progettazione. Nel 2016 risultavano selezionate 68 aree. Nel corso del 2017, sono state aggiunte altre quattro aree, tre localizzate in Puglia e una in Abruzzo, l’area Alto Aterno-Gran Sasso Laga, interessate agli eventi sismici e naturali intercorsi tra il 2016 e il 2017 non precedentemente considerate da SNAI. Le complessive 72 aree “pilota” selezionate sono composte da 1.077 comuni per 2.072.718 abitanti (dato al 2016) e un territorio totale di 51.366 kmq.

Ogni area in media è composta da circa 29.400 abitanti e formata da una media di 15 comuni. Nelle aree selezionate, nel corso dell’ultimo intervallo censuario, si registra un calo demografico pari a -4,4%, confermato anche nell’intervallo 2011-2016 con una diminuzione del -2,3%. Per l’Italia negli stessi periodi vi è stato un incremento pari a 4,3% (2001-2011) e del 2,1% (2011-2016). Dei 1.077 comuni il 57,7% è classificato come periferico ed ultra-periferico (vedi figura).

Fig. 2 – I progetti pilota della SNAI

Il processo di costruzione della strategia

Il percorso di costruzione di una strategia d‘area si sviluppa in fasi di complessità crescente, a partire dalla scrittura di un primo documento, definito “Bozza di Strategia”, attraverso il quale il territorio elabora e sottopone alla Regione e al Comitato Tecnico per le Aree Interne una proposta di intervento prioritario, ossia l’identificazione di un’aspirazione generica dell’area e la declinazione di interventi coerenti.

La fase successiva vede la definizione, nel documento definito “Preliminare alla definizione della strategia d’area”, della filiera cognitiva, ovvero, la scelta di un percorso che connetta sviluppo locale e servizi, a partire da esperienze e know how radicati nel territorio.

In coerenza con le politiche statali e regionali, si inizia a tradurre l’idea-guida, contenuta nella “Bozza di Strategia”, in risultati attesi, azioni e tempi per conseguirli, con una prima valutazione, di massima, del riparto delle risorse disponibili. Il documento viene condiviso con la Regione e il Comitato Tecnico, che prendono atto formalmente dell’avvio della fase di coprogettazione.

Si tratta a tutti gli effetti del “Documento di intenzione” dei territori. Sulla base del “Preliminare alla definizione della strategia d’area” inizia la fase centrale di animazione e co-progettazione degli interventi, attraverso la ricerca e il coinvolgimento (lo scouting) dei soggetti che possono portare un contributo alle linee di azione identificate, il coinvolgimento sul territorio dei soggetti rilevanti negli ambiti prioritari, l’immissione di competenze specifiche e il confronto con altre esperienze. Questa fase produce il documento definito “Strategia d’area”, nel quale i contenuti del “Preliminare di Strategia” vengono declinati in risultati attesi e indicatori di risultato, interventi e azioni specifiche per raggiungere i cambiamenti scelti dai Sindaci e dalle loro Comunità. La “Strategia di area”, una volta condivisa dal Comitato Tecnico Aree Interne e dalla Regione, è trasmessa all’Agenzia per la Coesione territoriale, che dà avvio alla fase di preparazione del principale strumento di attuazione: l’Accordo di Programma Quadro.

Il pre-requisito associativo per accedere alla strategia

Per la Strategia nazionale Aree Interne, i Comuni sono l’unità di base del processo di decisione politica e in forma di aggregazione di comuni contigui, definiti sistemi locali intercomunali, sono “partner privilegiati per la definizione della strategia di sviluppo d’area e per la realizzazione dei progetti di sviluppo”. Ai Comuni che intendano partecipare alla Strategia, l’Accordo di partenariato 2014-2020 chiede dunque di realizzare forme appropriate di gestione associata di funzioni e servizi (nei modi previsti dall’ordinamento: convenzione, unioni o fusioni), che siano tuttavia “funzionali al raggiungimento dei risultati di lungo periodo degli interventi collegati alla strategia e tali da allineare pienamente la loro azione ordinaria con i progetti di sviluppo locali finanziati”.

La gestione in forma associata di funzioni e servizi è assunta dunque quale pre-requisito essenziale della strategia di sviluppo e segnala l’esistenza di un assetto stabile e più efficiente per l’erogazione di suddetti servizi (ambiti ottimali) nonché un livello più appropriato di esercizio delle funzioni fondamentali. Essa è anche sintomo dell’esistenza di quella maggiore capacità di progettazione e attuazione di un’azione collettiva di sviluppo locale richiesta dalla strategia. Dunque, i Comuni che partecipano alla Strategia interne “dovranno provare di essere in grado di guardare oltre i propri confini, attraverso la gestione associata di servizi”. La verifica in sede istruttoria del pre-requisito associativo dei servizi è infatti “discriminante ai fini dell’ammissibilità delle aree territoriali alla strategia medesima.

Ad oggi tutte le aree-progetto che hanno avviato il percorso strategico stanno realizzando la gestione associata di alcune loro funzioni o servizi: dalla protezione civile al catasto, dai servizi informativi (ITC) al trasporto pubblico locale, dalla centrale unica di committenza allo SUAP; dalla statistica all’edilizia scolastica, ecc.

Le risorse a disposizione di SNAI

Con la leggi di bilancio per il 2018 il Governo incremento di 91,18 milioni di euro la dotazione destinata agli interventi a favore dello sviluppo delle aree interne che ora ammontano complessivamente a 281,18 milioni di euro e consentiranno di completare l’intervento in tutte le 72 aree selezionate.

Al contributo nazionale – pari a 3,740 milioni di euro per ciascuna area – si sommano inoltre le risorse regionali, in larga parte provenienti dalla programmazione dei fondi strutturali e d’investimento europei (FESR, FSE e FEARS).

Prendendo a riferimento le 23 “Strategie di area” approvate, a fronte di un finanziamento statale di circa 86 milioni di euro, sono stati appostati circa 304 milioni di euro a valere sui Programmi Operativi Regionali FESR e FSE, sui Programmi di Sviluppo Rurale (FEASR) e sul FEAMP, con un effetto-leva molto rilevante.

Con la medesima legge di bilancio per il 2018, infine, è stato previsto un ulteriore stanziamento di 50 milioni di euro destinato alla realizzazione di edifici scolastici innovativi. Questo ultimo finanziamento deriva dalla consapevolezza che la creazione di Poli Scolastici rappresenti un’opportunità per affrontare in modo condiviso e coordinato le criticità che le scuole delle aree interne sono costrette a vivere e fronteggiare in maniera isolata e frammentata. In questa logica la scuola viene a porsi come punto di riferimento per i territori (scuola come Civic Center) con una comunità rappresentata da dirigenti scolastici, insegnanti, genitori e studenti. Questo stanziamento permetterà la realizzazione dei primi plessi unici previsti dalla strategia: quello di Celenza nel Basso Sangro (Abruzzo), di Paluzza nell’Appennino Reggiano (Emila Romagna) e di Monterosso Grana nell’Area Val Maira e Val Grana (Piemonte).

LA SNAI NELLE REGIONI

Tratto dalle elaborazioni predisposte nell’ambito della Convenzione Commissario-INU

LAZIO

Per l’individuazione delle Aree Interne del Lazio, a partire dall’agosto 2013, è stato avviato un processo che ha portato, con la Deliberazione della Giunta Regionale n. 477 del 17.07.2014, all’individuazione di quattro distinte aree:

• Alta Tuscia Antica città di Castro (AI1);
• Monti Reatini (AI2);
• Monti Simbruini (AI3);
• Valle di Comino (AI4).

Con la DGR n. 466 del 09.09.2015 è stata individuata la Valle di Comino quale area prototipo per l’attuazione della Strategia. Con DGR n. 481/2020 la Regione Lazio ha preso atto della conclusione dell’iter di approvazione dell’Accordo di Programma Quadro dell’Area Interna n. 13  Valle di Comino che prevede il finanziamento di interventi per complessivi € 12.376.382,90, incluse le risorse SIE destinate al territorio. Si è dato avvio alla fase di attuazione della strategia. Gli interventi su cui l’Area Interna ha puntato per garantire condizioni di vita adeguate alla popolazione, hanno interessato innanzitutto:

• lo studio e la rimodulazione del trasporto pubblico locale, attraverso anche la sperimentazione di un servizio a chiamata;
• l’incremento dell’offerta e della qualità dei servizi ambulatoriali e la riduzione dei tempi dell’emergenza medica;
• l’attenzione alle vocazioni artistiche e musicali per accrescere negli studenti il senso di appartenenza al territorio, attraverso la realizzazione di laboratori di musica nelle scuole.

Per favorire lo sviluppo locale, l’area ha messo a frutto le proprie potenzialità puntando:

• sulla promozione e implementazione degli eventi e manifestazioni culturali già esistenti, come volano del settore turistico;
• sull’aumento dell’attrattività del patrimonio museale, archeologico e sentieristico;
• sul completamento delle filiere agro-alimentari di alcuni dei numerosi prodotti di qualità dell’area, per i quali erano presenti criticità nelle attività di trasformazione e vendita.

MARCHE

La Regione Marche ha promosso la Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI)come strumento territoriale per l’integrazione di politiche di sviluppo nei territori che nel tempo sono stati oggetto di processi di marginalizzazione e declino demografico, nei quali il patrimonio naturale e paesaggistico, le tradizioni e le tipicità, possono essere valorizzate attraverso politiche integrate con il coinvolgimento delle comunità locali.

L’obiettivo del rilancio di queste aree punta sull’attivazione di azioni di sviluppo locale, sul rafforzamento dei servizi essenziali al cittadino (sanità, trasporti e istruzione), sostenute da risorse ordinarie e europee (FSE, FESR, FEASR).

Nell’area marchigiana del cratere sismico insistono due dei tre Progetti SNAI regionali, quello dell’Area “Alto Maceratese” e quello dell’Area  “Ascoli Piceno”.

Alto Maceratese, “La rinascita dei territori nel rapporto lento-veloce”

17 Comuni, dotazione 8,7 milioni di euro, articolata in 27 interventi di Accordo di Programma Quadro, tra i quali: valorizzazione degli itinerari naturali, culturali e paesaggistici; realizzazione di 3 hub territoriali; rete bike; sostegno alle imprese; nuovi sentieri di apprendimento attraverso il metodo Montessori, servizi socio-educativi, formazione; ampliamento e potenziamento dell’offerta dei servizi sanitari; potenziamento dei servizi di mobilità sostenibile e TPL; rafforzamento della capacità amministrativa e assistenza tecnica agli enti coinvolti.

Ascoli Piceno. “Ri-significare, ri-appropriarsi, ri-attivare per ben-essere”

17 comuni, dotazione 8,7 milioni di euro, articolata in 27 interventi di Accordo di Programma Quadro, tra i quali: rete integrata di offerta del turismo culturale e dei prodotti tipici; valorizzazione turistica del Lago di Gerosa; rete bike e ricettività; sostegno alle imprese; riqualificazione dei plessi scolastici, laboratori territoriali, attività laboratoriali e di formazione; ampliamento e potenziamento dell’offerta dei servizi sanitari; potenziamento dei servizi di mobilità sostenibile e TPL; rafforzamento della capacità amministrativa e assistenza tecnica agli enti coinvolti.

UMBRIA

L’insieme dei Comuni interessati dal cratere del sisma 2016 coincide con il territorio della SNAI Valnerina con esclusione di Spoleto.

L’Area interna della Valnerina, è composta da 14 comuni, di cui 10 sono ubicati nella provincia di Perugia (Cascia, Cerreto di Spoleto, Monteleone di Spoleto, Norcia, Poggiodomo, Preci, Sant’Anatolia di Narco, Scheggino, Sellano, Vallo di nera) e 4 in quella di Terni (Arrone, Ferentillo, Montefranco, Pollino).

La LR 8/2018 istituisce il “Masterplan per lo Sviluppo della Valnerina” che prevede la definizione di politiche di sviluppo del territorio regionale interessato dagli eventi sismici del 2016, attuate attraverso un ciclo programmatico, realizzato nell’ambito del partenariato economico e sociale.

Il sistema territoriale e insediativo della Valnerina rappresenta un emblema del modello insediativo e territoriale umbro, in quanto incorpora in sé la struttura policentrica diffusa con particolare concentrazione di insediamenti afferenti ad ambiti che sono stati classificati come “Aree collinari e alto collinari con sistema insediativo a diffusione policentrica accessibili” e “Aree montane con sistema insediativo in rarefazione difficilmente accessibili”, con rare eccezioni di insediamenti ricadenti nell’ambito denominato “Aree di pianura e di fondovalle caratterizzate da un sistema insediativo a forte concentrazione facilmente accessibili”. Quest’ultimo ambito in sostanza corrisponde al fondovalle attraversato dalla SR.209 che rappresenta l’unico asse infrastrutturale di collegamento tra la Valnerina e i poli di Spoleto e Terni.

L’ambito territoriale della Valnerina è sostanzialmente caratterizzato da “Aree montane con sistema insediativo in rarefazione difficilmente accessibili” e una struttura insediativa costituita da centri urbani, tutti caratterizzati dalla presenza di un centro storico, che assumono la conformazione di rete di centri storici collinari e montani.

L’ambito territoriale della Valnerina si caratterizza come una struttura insediativa a rete policentrica diffusa, sostanziata da centri urbani capoluogo di comune e una rete di centri minori o frazionali, tutti caratterizzati dalla presenza di un centro storico. Una struttura insediativa posta in condizioni morfologiche prevalentemente alto-collinari e montane, in una estensione territoriale importante con basse densità abitative, in un territorio prevalentemente aperto, caratterizzato da una prevalenza di boschi, territori rurali a pascolo per le quote più alte e utilizzazioni agricole alle quote più basse. Un fondovalle in gran parte corrispondente alla valle del Nera, solcata dal Fiume Nera e attraversata dalla viabilità principale sopra richiamata dove si attestano alcuni dei centri urbani di fondovalle o collinari che ad essa sono direttamente collegati.

La mancanza di servizi essenziali adeguati e le ridotte opportunità economiche soprattutto per le fasce più giovani, ha determinato il fenomeno dell’allontanamento progressivo dai territori della popolazione.

La strategia dell’area interna della Valnerina sconvolta dal sisma del 2016 ha mirato a due grandi obiettivi:

• quello di ri-configurare un unico contesto, seppur caratterizzato da 14 comunità, che hanno deciso di ritrovarsi attorno ad una unica idea di sviluppo in una visione unitaria;
• quello di declinare l’idea unitaria di sviluppo nella visione dell’accessibilità come chiave per rendere il territorio accogliente, inclusivo, attrattivo, per le comunità che lo vivono e per i fruitori che lo visitano.